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La Política Agrícola Común, ¿una política incoherente o paradójica?

“ La vida real está compuesta de tensiones producidas por la incompatibilidad de opuestos, cada una  de las cuales es necesaria. Del mismo modo que la vida carecería de sentido sin la muerte, la agricultura carecería de sentido sin la industria.[…]. La vida humana civilizada demanda el equilibrio de los dos principios, pero este equilibrio es ineluctablemente destruido cuando no apreciamos la esencial diferencia que hay entre agricultura e industria –una diferencia tan grande como la diferencia entre la vida y la muerte- e intentamos tratar a la agricultura simplemente como otra industria”.

E. F. Schumacher.

Recientemente, ciertos diarios digitales se hacían eco del informe titulado “Acaparamiento y concentración de tierras en Europa”, elaborado por la organización Transnational Institute (TNI). En él sus autores acusan a la Política Agrícola Común (PAC) de la concentración de tierras ocurrida durante las últimas décadas en la Unión Europea (UE).

No es necesario recurrir a informes no oficiales para constatar dicha tendencia. Herramientas estadísticas propias de la UE como la Encuesta de la Estructura de las Explotaciones Agrarias, regulada por el Reglamento (CE) 1166/2008, dan cuenta de dicha transformación. Por ejemplo, el número de explotaciones en nuestro país pasó de 2,28 millones en 1989, antes de la Reforma Mc Sharry, a 0,99 millones en 2009. El número de explotaciones agrícolas ha continuado reduciéndose en un 2,5% de 2009 a 2013. La superficie media por explotación  han ido aumentando paralelamente. Esta tendencia se repite en el resto de países de la UE.

La Comisión no oculta estos resultados y puede que dichas acusaciones no las considere como tales. En efecto, la aspiración de la aplicación de los principios de las economías de escala a la agricultura – lo cual pasa necesariamente por la reducción de la población activa agraria y el consecuente aumento de la superficie media – se encuentra en la PAC desde 1968. El Dr. Sicco Mansholt, vicepresidente de la Comisión y responsable de agricultura por aquella época,  una vez atravesado el periodo de postguerra en el que el abastecimiento de alimentos a precios razonables era el principal objetivo, propuso un plan conocido por su nombre en el que se buscaba la asimilación económica de la agricultura al resto de sectores industriales mediante la reducción de la población activa agraria en 5 millones de agricultores para 1980. Aunque finalmente dicho plan no se materializó debido a la reticencia de las organizaciones agrarias y ciertos Estados Miembros -los únicos favorables, y no por completo, eran los del Benelux-,  sus objetivos se han ido precipitando por el peso de la realidad mundial, frente a la cual la PAC pareciera que se ha ido dejando moldear a la vez que adoptaba las demandas de los Estados Miembros y las organizaciones agrarias mediante el mantenimiento de un cada vez más exiguo y complejo statu quo.

Sicco Mansholt (1967)

Sicco Mansholt (1967)

Puede ser objeto de duda que la complejidad de la PAC se deba a esta aparente complacencia tanto con los de fuera como con los de dentro. No cabe duda, en cambio, sobre la convivencia en la PAC de distintas sensibilidades sobre lo que la agricultura europea debería ser. Desde sus inicios, las aspiraciones opuestas a la tendencia economicista  iniciada por Mansholt también se fueron incorporando a la PAC. Sus tesis pueden considerarse herederas de las del economista alemán E.F. Schumacher, que ya por la década de los 70 criticaba el plan Mansholt anticipando la desaparición de la Europa rural, con sus tradiciones y paisajes, así como la degradación de los suelos y el medio ambiente en general, si finalmente la por entonces Comunidad Económica Europea optaba por una agricultura abierta e industrial.

Sorprendentemente fueron aquellas medidas del Plan Mansholt incorporadas, tras su fracaso inicial, en las llamadas políticas socioestructurales -jubilación anticipada, formación de jóvenes del ámbito rural para el acceso a empleos no agrarios o la transformación de tierras de cultivo en lugares de esparcimiento para la población urbana-, las que allanaron el camino presupuestario a la aplicación de medidas totalmente opuestas en sus fines. Mientras que aquellas buscaban la reducción de la población activa agraria, o si se prefiere facilitaban el éxodo rural, éstas perseguían la fijación de la población activa agraria oponiéndose al éxodo rural. El mayor exponente de este segundo grupo de medidas lo encontramos en el segundo Pilar de la PAC. Nos referimos a medidas tales como las de primera incorporación de jóvenes agricultores, modernización de explotaciones, promoción de canales cortos de comercialización, agroambiente y clima  -antiguas agroambientales-, etc. Fuera del ámbito presupuestario del FEADER también encontramos medidas cuyo fin es la fijación de la población rural mediante el apoyo a sectores menos competitivos, como por ejemplo las antiguas ayudas del artículo 69 y 68 de los Reglamentos 1782/2003 y 73/2009 respectivamente, sustituidas en el actual marco normativo por los pagos directos a sectores con dificultades especiales del RD 1075/2014.

Como consecuencia de la convivencia de estos dos principios antagónicos en la PAC, muchas veces da la impresión -sobre todo entre los agricultores y los gestores de las ayudas-  de que se usan recursos económicos en sentidos completamente opuestos, llegando a malograr unas medidas lo que otras intentan. Detengámonos, por ejemplo, en las ayudas a la primera incorporación de jóvenes agricultores. Estas ayudas están pensadas para nutrir al sector agrícola con profesionales externos al mismo, invirtiendo o al menos suavizando el trasvase de recursos humanos del sector agrario a otros sectores. De ser la orientación del nuevo agricultor extensiva, estará condicionada a la propiedad o arrendamiento de una superficie considerable de tierra; de ser intensiva lo estará a una inversión elevada en bienes de equipo, material vegetal o animales. Con una PAC como la actual, con los agricultores plenamente insertados en el mercado mundial, y con un importe máximo de 70.000 € de subvención,  parece razonable esperar que sólo los solicitantes que cuenten con el respaldo de una familia con tradición agrícola -tierras en propiedad, por ejemplo-, podrán dar cierta permanencia a su incorporación. En el idílico caso de que un joven agricultor que no cuente con este respaldo, productor de cualquier “commodity”, como son la inmensa mayoría, lograra tener éxito y arraigara en su profesión con estos mimbres, nunca dejaría de ser un pequeñísimo agricultor, cuando el grueso de la PAC –con su continua desvinculación de la producción-, y la Organización Común de Mercados –con su desprotección de los cultivos europeos frente a las importaciones- priman la competición vía costes con explotaciones comerciales de superficie media como las brasileñas de 92 ha en el sur o de 897 ha en el centro/oeste de este país. 

Lo mismo ocurre con otras medidas como las de promoción de canales cortos de comercialización, incluidas en el nuevo marco normativo de Desarrollo Rural inaugurado por el Reglamento 1305/2013. Este tipo de medidas apoyan sistemas de comercialización en los que no participe más de un intermediario para promover el comercio de alimentos de cercanía, cuando al mismo tiempo la Unión Europea mantiene su política de negociación de acuerdos comerciales con otros países desarrollados interesados en suavizar las trabas que encuentran sus distribuidoras transnacionales de alimentos en la Unión Europea.

Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural en Bruselas

Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural en Bruselas

Las preguntas surgen inmediatamente: ¿No estaremos desparramando con una mano lo que recogemos con la otra? ¿Estamos despilfarrando recursos? ¿Para qué nadar contracorriente con tan pobres recursos cuando podríamos emplear todos nuestro recursos en  nadar a favor de la corriente, al mismo ritmo de nuestros competidores? ¿Qué sentido tiene el mantenimiento de una PAC bifronte?

Desde luego, lo fácil sería optar por una vía u otra, es decir, por la liberalización total de la agricultura y su consecuente industrialización, o por una autarquía europea que se cerrara a la influencia internacional, aferrándose a su identidad. Sin embargo, observados independientemente, ambos principios contienen verdades. Por un lado, es totalmente cierto que la agricultura es más que un sector industrial, es la forma que tiene el hombre de relacionarse con su medio, no sólo desde el punto de vista medioambiental. De alguna manera, una importante parte de la identidad europea se encuentra en sus campos y sus gentes. Todos, incluso los más alejados del medio rural, tienen un origen rural. Por otro lado, en un mundo cada vez más abierto e interdependiente, la autarquía parece irrealizable, obligándonos a ser competitivos. Asimismo el cierre de nuestras fronteras, cuando dependemos del exterior en tantísimos otros recursos como la energía o las materias primas no agrarias parece cuanto menos egoísta.  Nos encontramos pues ante dos ideas ciertas y contrapuestas al mismo tiempo. Y un par de ideas ciertas y contrapuestas pueden conformar una incoherencia o una paradoja.

La paradoja es una figura retórica que llama la atención sobre una idea mediante un par de aparentes contradicciones. En el ámbito de la filosofía, hay autores que dan un paso más, reconociéndola como el medio para acceder a una verdad superior, en la que se contienen ambas ideas opuestas manteniendo la tensión, es decir, sin caer en el eclecticismo o incoherencia:

“La contradicción, como ya Platón sabía, es el único instrumento del pensamiento que se eleva. Pero hay un uso legitimo y un uso ilegitimo de la contradicción. El uso ilegitimo consiste en combinar afirmaciones incompatibles como si fueran compatibles. El uso legítimo consiste, cuando dos verdades incompatibles se imponen a la inteligencia humana en reconocerlas como tales y convertirlas por así decirlo en los dos brazos de una pinza, un instrumento para entrar directamente en contacto con el dominio de la verdad transcendente inaccesible a nuestra inteligencia.”

S. Weil.

Esta teoría filosófica ha sido adaptada por los teóricos de las organizaciones para afirmar que las sociedades –entendiendo sociedad en un sentido amplio: civilizaciones, países, empresas, organigramas, jerarquías, etc.-  que permanecen son aquellas que son capaces de gestionar sus propias paradojas.

Llegados a este punto estamos en condiciones de preguntarnos si esta PAC dual, la de las economías de escala y los pequeños agricultores, sigue un esquema paradójico o incoherente.

Según veíamos, han de cumplirse dos criterios para que exista paradoja, a saber, el mantenimiento de un equilibrio tenso entre ambas contradicciones y el vislumbre de un paradigma superior. Se esté dando o no de facto una paradoja en el caso de la PAC –esto dependerá de la gestión que hagamos como Unión Europea de este par de ideas contrapuestas- parece que podría darse. Sin ser totalmente conscientes, los europeos estamos eligiendo reforma tras reforma, por medio o a pesar del statu quo una solución al problema de la agricultura europea que no provendrá de la aplicación de una política liberalizadora ni proteccionista.

La verdad superior a la que nos lleva la paradoja de la PAC es que, siendo cierto que los europeos consideramos valiosa la conservación de la relación tradicional del hombre con la naturaleza y consigo mismo a través de la agricultura, no queremos que ésta provenga de medidas coercitivas, sino de las decisiones responsables de los agricultores y los consumidores. Con la liberalización, los europeos aspiramos a una protección responsable. Queremos un mercado libre y a la vez responsable. Un mercado dirigido por las manos visibles de los García y no por la mano invisible de Smith.

La paradoja nos empuja a superar el pesimismo de Mansholt y el de sus detractores valiéndose de ellos mismos: el pesimismo que no espera del consumidor que se mueva por criterios que vayan más allá de los económicos y el pesimismo que considera a los consumidores irresponsables por naturaleza y por tanto incapaces de conservar su propia identidad sin la protección del Estado. Vemos cómo en el fondo,  la concepción de los liberalizadores –en el sentido economicista- y de los proteccionistas –en el sentido economicista también- es la misma: la de un hombre irresponsable.

No sabemos si finalmente la política europea será capaz de dar con la piedra angular que equilibre estas dos tensiones permitiéndola elevarse más allá de sí misma. Lo que sí sabemos es que  poco a poco estamos situando nuestra  identidad ante el peligroso abismo de nuestra propia responsabilidad. No obstante, que una senda sea peligrosa no implica que no merezca el riesgo de ser transitada.